Алексей Федякин¹
Территориально-политическое устройство и региональная политика Российской империи в середине – второй половине XVIII В.

Аннотация: В статье рассматриваются особенности развития территориально-политического устройства Российской империи в постпетровский период отечественной истории. Отдельное внимание уделено основным направлениям и механизмам региональной политики, осуществлявшейся российскими императорами, начиная от Екатерины I и заканчивая Екатериной II.

Ключевые слова: Российская империя, территориально-политическое устройство, региональная политика, Екатерина II.

Summary: In article features of development of a territorial-political system of Russian Empire during the period of national history after Peter I are considered. Special attention is given to the main directions and mechanisms of the regional policy which was carried out by Russian emperors, beginning from Ekaterina I and finishing with Ekaterina II.

Key words: Russian Empire, territorial political system, regional policy, Ekaterina II.

После смерти Петра I, на исходе 1720-х гг., стало ясно, что недостаточное невнимание к вопросам территориально-политического устройства и региональной политики, ставшее устойчивым явлением последних нескольких лет, может привести к весьма негативным последствиям для государства. В связи с этим еще в 1726 г. по инициативе Верховного тайного совета стали проводиться мероприятия, направленные на большую централизацию системы управления регионами, а также ее одновременное упрощение и ужесточение, в результате чего элементы территориального самоуправления были сведены к минимуму. При Анне Иоанновне мало что изменилось, и новая, более централизованная система, продолжила свое существование.

Реформа 1727 г. явилась промежуточной между царствованиями Петра I и Екатерины II, ознаменовавшимися наиболее крупными преобразованиями административно-территориального деления страны. В результате ее осуществления территориально-политическая система Российской империи стала более централизованной. В ходе реформы были ликвидированы дистрикты как территориальные единицы низшего порядка. Губернии и провинции были вновь разделены на уезды. Также был ликвидирован институт земских комиссаров, являвшийся наиболее стабильным элементом самоуправления на местах. Всего после реформы 1727 г. в империи насчитывалось около 250 уездов и 14 губерний. Последние также претерпели некоторые изменения: из состава Киевской губернии была выделена Белгородская губерния; из Петербургской губернии в 1727 г. – Новгородская губерния. После проведения указанной реформы наступил период, когда административно-территориальное было относительно стабильным. Определенные изменения произошли в 1744 г.: в западной части страны из Выборгской и Кексгольмской провинций Петербургской губернии и присоединенных частей Финляндии была создана Выборгская губерния; на востоке образовалась Оренбургская губерния².

В восточной части страны в этот период изменения были более значительны. В 1735 г. Кабинетом министров и Сенатом обсуждалась идея создания особой уральской губернии, но безрезультатно. Ее инициатором выступал Главный командир уральских заводов В.Н. Татищев, предлагавший выделить Уфимскую, Вятскую и Соликамскую провинции из Казанской губернии в отдельную губернию с центром в Кунгуре. Во главе губернии по проекту должен был встать вице-губернатор. Мотивация создания такого региона была двойственной: во-первых, указанные провинции были удалены от губернского центра – Казани; во-вторых, численность населения в них, по сравнению с другими провинциями макрорегиона, серьезно возросла. Таким образом, предполагалось создать огромную губернию, которая должна была объединить практически все Приуралье (Зауралье оставалось в составе Сибирской губернии)³.

Однако образование самостоятельного областного центра на крайнем юго-востоке Европейской России было делом времени. Активизация освоения Южного Урала вызвала появление в 1734 г. особого административного органа – Оренбургской экспедиции (с 1739 г. – Оренбургской комиссии), подчиненной непосредственно Сенату. Перед экспедицией были поставлены задачи строительства крепости на реке Орь, налаживание связей с народами Средней Азии. Первоначально в ее ведение были переданы земли по верхнему и среднему течению Яика и линия крепостей, соединившая Оренбург с Самарой. В 1737 г. Оренбургской экспедиции была подчинена Исетская провинция с центром в Чебаркуле, а затем в Челябинской крепости, созданная из земель Южного Зауралья, до того входивших в состав Сибирской губернии. Уфимская провинция и Оренбургская комиссия были связаны общими политическими и военно-колонизационными целями, поэтому их объединение было вопросом времени. В итоге 15 мая 1744 г. Оренбургская комиссия была преобразована в Оренбургскую губернию, в состав которой вошли: Уфимская и Исетская провинции; крепости, построенные по рекам Яику, Сакмаре; Яицкое казачье войско; зауральские башкиры. Таким образом, на юго-востоке Европейской России была сформирована самостоятельная областная единица, в значительной степени ориентированная на военно-колонизационную деятельность – с момента образования губернии в ее управлении существенную роль играл военный элемент. В 1745 г. в состав губернии была включена Ставропольская провинция, в 1773 г. – город Самара без уезда⁴. Оренбургская губерния стала собственно уральской губернией с центром (Оренбург), располагавшимся на Урале, хотя в нее помимо уральских входили и заволжские земли. Губернатор Оренбурга был призван решать целый комплекс сложных военно-политических, административно-управленческих и хозяйственно-экономических проблем освоения Южного Урала и Заволжья, расширения разнообразных связей России с государствами Центральной и Средней Азии.

Существенное влияние на процесс регионообразования на Урале оказало складывание здесь параллельно со становлением уральской крупной горно-металлургической промышленности в XVIII в. системы местного территориально-отраслевого управления (Уральское горное управление). Создание данного института было продиктовано неэффективностью централизованного управления горнозаводской промышленностью Урала со стороны берг-коллегии, которая находилась далеко в Петербурге. Первоначально (1720 г.) это была канцелярия Горных дел в Кунгуре. Ее преемник – Сибирское горное начальство – с января 1722 г. располагался в Уктусе (на территории будущего Екатеринбурга). С 1723 г. вновь построенный Екатеринбургский завод (впоследствии Екатеринбург) становится местом размещения Обер-бергамта (затем Сибирского обер-бергамта, канцелярии Главного правления Сибирских и Казанских заводов, канцелярии Главного правления Сибирских, Казанских и Оренбургских заводов). Первым начальником Уральского горного управления (Главным командиром) стал В.Н. Татищев (1720-1722 гг.), которого сменил на этом посту В.И. Генин (1722-1734 гг.). Главный командир подчинялся берг-коллегии и приравнивался к губернатору; считаясь доверенным лицом монарха, он обладал правом непосредственного обращения в высшие органы власти и к государю. По сути, Уральское горное управление было не просто головным органом, распорядителем в центре управления, но и представляло собой региональную сеть горнозаводческих учреждений, независимых от иных административных структур. Система горного управления была построена в соответствии с иерархическим принципом, включавшим три уровня: региональный, зональный и районный.

Уральскому горному управлению подчинялись зонально-отраслевые органы управления – горные начальства или бергамты: Казанское, Пермское, Оренбургское и Гороблагодатское. В первой половине XVIII в. Уральскому горному управлению некоторое время были подведомственны и сибирские горные предприятия. Важно отметить, что зона подчинения учреждений горного управления не являлась сплошной административной территорией, а скорее, представляла собой хозяйственное пространство⁵.

Тем не менее, уже в 1720-е гг. на Урале сформировалась административно-территориальная единица отраслевого подчинения – так называемое Екатеринбургское ведомство, подчиненное Екатеринбургской конторе судных и земских дел, которое являлось своеобразной «горнозаводской провинцией» в составе Сибирской губернии. Власти ведомства осуществляли управленческие функции применительно к местному крестьянству, приписанному к казенным металлургическим предприятиям для выполнения заводских повинностей. Екатеринбургское ведомство подразделялось на дистрикты, состав которых со временем изменялся.

Заводские конторы, дистриктные земские конторы Екатеринбургского ведомства составляли низовой районный уровень системы управления Уральского горного управления. Сфера компетенции Уральского горного управления охватывала предприятия, расположенные в Сибирской, Казанской и Оренбургской губерниях. На протяжении второй и третьей четвертей XVIII в. оно еще не было чисто уральским учреждением. Как отмечалось выше, ему подчинялись горно-металлургические хозяйства Западной и частично Восточной Сибири. Тем не менее, уже в данный период создание территориально-отраслевой системы управления с центром в Екатеринбурге способствовало ускорению региональной консолидации Урала; четко обозначился ее центр – Екатеринбург, который замкнул на себя центростремительные силы, стягивавшие Средний и Южный Урал, Приуралье и Зауралье. Создание регионального института управления промышленностью, автономного от губернской администрации, и общего административно-территориального обеспечивало проведение единой экономической политики, рационализацию размещения и взаимодействия производств⁶.

Вторая четверть XVIII в. – 1760-е гг. отмечена дальнейшими изменениями в системе управления Сибирью. В 1730 г. был восстановлен Сибирский приказ, что обусловливалось финансовыми соображениями и стремлением усилить контроль над регионом со стороны центра. Однако полномочия Сибирского приказа, по сравнению с XVII в., оказались существенно урезанными. Приказ выступал в качестве посредника между центральными и местными властными институтами и был наделен преимущественно кадровыми и контрольно-финансовыми функциями. В 1763 г. Сибирский приказ вновь был ликвидирован, на этот раз окончательно.

Изменения продолжались и в административно-территориальном устройстве. В 1737 г. сократилась территория Сибирской губернии. Те уезды, которые были выведены из ее состава, позднее составили Исетскую провинцию, с 1744 г. ставшую частью Оренбургской губернии. В 1731 г. из Якутского уезда был выделен самостоятельный Охотский уезд, в ведение которого перешли побережье Охотского моря и Камчатка. Проблемы управления, связанные с огромными размерами Сибирской губернии, привели к выделению в 1736 г. из ее состава Иркутской провинции, превратившейся в самостоятельную административную единицу, вице-губернатор которой был подчинен непосредственно Сибирскому приказу (на Урале схожий административный эксперимент был проведен с Уфимской провинцией, подчиненной непосредственно Сенату). Указом от 8 февраля 1740 г. права иркутского вице-губернатора были расширены до губернаторских⁷.

Усложнилось и внутреннее административно-территориальное устройство Восточной Сибири. К примеру, в связи с резко возросшим значением Охотского острога в освоении и изучении северо-восточной Азии и ближней к ней акватории Тихого океана, в 1731 г. он был объявлен портовым городом и центром особого Охотского правления, которое подчинялось провинциальному Иркутску и одновременно Адмиралтейству.

В ведении сибирского губернатора фактически остались только Тобольская и Енисейская провинции. При Петре III был впервые введен пост генерал-губернатора Сибири, однако при этом взаимоотношения генерал-губернатора с сибирским губернатором и иркутским вице-губернатором никак не регламентировались. В начале 1760-х гг. появился проект разделения Сибири на три губернии – Сибирскую (Тобольскую), Иркутскую и Якутскую (т.е. на Западную Сибирь, Восточную Сибирь и Сибирь Дальневосточную), составленный Я.П. Шаховским. Менее радикальный вариант предполагал разделение территории края на две губернии – Тобольскую и Иркутскую. В 1764 г. это разделение было закреплено официально – Иркутская провинция стала губернией. После этого Сибирская губерния стала называться Тобольской⁸.

Однако Иркутская губерния все равно оставалась огромной по своим размерам. Поэтому практически сразу после ее основания стали поступать предложения о выделении в ее составе промежуточных (между губернским и уездным уровнями) административно-территориальных единиц – провинций. В 1768 г. Сенату был предоставлен проект реформирования Иркутской губернии, автором которого был новый иркутский губернатор генерал-майор А.И. Бриль. Он предлагал выделить в составе губернии две провинции – Якутскую и Удинскую. Также предлагалось учредить 12 комиссарств во главе с товарищами уездных воевод, чтобы облегчить коммуникацию местного населения и власти. Необходимость выделения Забайкалья в особую Удинскую провинцию объяснялась трудностями транспортного взаимодействия и хозяйственно-экономическими мотивами. Проект Бриля был утвержден Екатериной II только в 1775 г.

Итак, в 1775 г. Сибирь состояла из Тобольской и Иркутской губерний. В первую входили Тобольская и Енисейская провинции, во вторую – Удинская или Верхнеудинская и Якутская провинции⁹.

Период между правлениями Петра I и Екатерины II сопровождался также некоторыми изменениями в статусе городов и полномочиях городской администрации. Городское самоуправление было урезано. Главный магистрат отменен, магистраты на местах были переименованы в ратуши и стали подчинены губернаторам и воеводам. Была упрощена структура губернской администрации. В регионах происходила концентрация власти в руках губернатора, который был полностью подчинен центру: инструкция от 12 сентября 1728 г. определила, что единственным органом управления и суда в губернии является губернатор, а в провинции и уезде – воевода.

Впервые была установлена вертикальная иерархия: уездный воевода подчинялся провинциальному, а тот – губернатору. Но эта властная вертикаль сочеталась с фактическим отсутствием контроля за ситуацией на местах. В результате резко возрос уровень произвола со стороны региональной администрации: власть губернаторов и воевод хотя и оговаривалась многочисленными регламентами, инструкциями, предписаниями и т.д., вместе с тем, фактически стала безграничной. Такое положение, превратившись в начале XIX столетия в вопиющее, вынудит М.М. Сперанского в 1827 г. написать следующие строки: «Безотчетное и личное действие губернского правления должно подчинить надзору местному, каков есть надзор генерал-губернатора, а не слабому и ничтожному, каков есть надзор прокурора, но надзору коллегиальному, постоянному, на твердых правилах установленному, имеющему власть не только заявлять за тысячу верст беспорядки и злоупотребления, но прекращать их, оставляя зло не спустя месяцы и годы, но в самом его начале, держать чиновников в строгой дисциплине, преследовать виновных судом»¹⁰.

Что же касается политики центра в отношении окраин, то она сохраняла черты непоследовательности. К примеру, гетманство на Украине восстанавливалось и отменялось на протяжении первой половины XVIII в. несколько раз¹¹.

При Елизавете Петровне частично было восстановлено городское самоуправление в виде магистратов, но с ограниченными функциями: в 1743 г. были вновь созданы городские магистраты, вместо подчиненных центру ратуш, в компетенцию которых входили некоторые судебные и финансовые функции. Однако городское самоуправление оставалось под административным и финансовым контролем губернаторов и воевод. Признаком стремления центральных властей урегулировать отношения с украинскими элитами стало восстановление в 1747 г. украинского гетманства.

Стоит отметить, что в указанный период продолжался процесс присоединения к империи новых территорий. В частности, к России была присоединена часть территории современного Казахстана. Казахи в начале XVIII в. были объединены в три жуза (рода): Младший, Средний и Старший, первый из которых граничил с Россией. В 1731 г. Анна Иоанновна подписала грамоту о принятии Младшего Казахского жуза в состав России. В 1740-1743 гг. в состав империи добровольно вошел Средний жуз.

Значительные изменения в территориально-политическом устройстве и региональной политике Российской империи произошли в екатерининскую эпоху. Уже в первые годы своего правления императрица уделила значительное внимание организации государственной территории. В 1764-1766 гг. Екатерина II создала четыре новые губернии: Иркутскую (на основе выделения Иркутской провинции из состава Сибирской губернии), Новороссийскую (на территории Новосербского поселения с центром в Кременчуге), Малороссийскую (на Левобережной Украине), Слободско-Украинскую (путем объединения южных частей Белгородской и Воронежской губерний с центром в Харькове). Таким образом, общее число губерний в стране достигло 20. После первого раздела Польши в 1772 г. на землях, отошедших к Российской империи, были созданы Могилевская и Псковская губернии. Во вторую были включены две старые провинции Новгородской губернии (Псковская и Великолуцкая), а также две новые – Двинская (Польская Лифляндия) и Полоцкая (из земель бывшего Витебского воеводства). В конце того же года к Псковской губернии была присоединена Витебская провинция Могилевской губернии. До 1776 г. центром новой губернии был город Опочка. Таким образом, к началу 1775 г. территория империи делилась на 23 губернии, 65 провинций и 276 уездов¹².

Серьезные преобразования в административно-территориальном устройстве России произошли после 1775 г., что было прямым следствием пугачевского бунта и вызванных им крестьянских волнений. 7 ноября 1775 г. Екатериной II было принято «Учреждение для управления губерний Всероссийской империи». Причиной принятия данного закона была чрезмерная централизация и оторванность органов местного управления от широких слоев дворянства. Была поставлена задача расширить права местных органов управления и вовлечь в местное управление дворянство, что серьезно укрепило бы его положение в регионах. В соответствии с «Учреждением», размеры губерний были уменьшены, а сами они стали называться наместничествами; число губерний было увеличено вдвое (40 губерний и две области); были ликвидированы провинции (в ряде губерний внутри них были введены по 2-3 области) и изменена нарезка уездов (их число увеличилось до 438). В основу образования новых губерний и уездов было положено количество проживавшего на их территории населения. В каждой губернии было от 300 до 400 тыс. душ мужского пола, в уездах – от 20 до 30 тыс. душ. Размер и границы большинства губерний, образованных в 1775-1785 гг., не изменялись вплоть до 1920-х гг.

В каждой губернии было создано губернское правление под председательством генерал-губернатора или губернатора, назначавшегося императрицей и обладавшего широкими полномочиями. Оно включало в свой состав руководителей всех ключевых учреждений губернского уровня. Казенная палата под председательством вице-губернатора ведала различными государственными доходами и расходами, денежными и хозяйственными делами. Приказ общественного призрения ведал больницами, богадельнями, школами, тюрьмами; имелась также канцелярия губернского землемера¹³.

Для увеличения количества городов-центров уездов было принято решение о переименовании в города целого ряда крупных сельских поселений, которые получили статус административных центров. Во главе уездной системы власти стоял Нижний земский суд под председательством капитан-исправника, который избирался местным дворянством. Аналогично губерниям, в уездах назначались уездный казначей и уездный землемер; судебные органы были отделены от исполнительных. Всем сословиям, за исключением крепостных крестьян (для них хозяином и судьей был помещик), предписывалась обязанность участвовать в осуществлении местного управления. Каждое сословие получало свой суд. Для дворян на местах были созданы уездные земские суды, состоявшие из судьи (капитан-исправника) и двух заседателей. Судьи избирались дворянами данного уезда и утверждались губернатором и Верхним земским судом, организованным в каждой губернии, который был апелляционной инстанцией для уездных земских судов данной губернии. Губернский земский суд состоял из двух департаментов – уголовного и гражданского. Председатели этих департаментов назначались по представлению Сената правительством, а заседатели избирались дворянами данной губернии. Для мещан были созданы городовой магистрат, существовавший в каждом уездном городе, и губернский магистрат – апелляционная инстанция для городских магистратов губернии. Для государственных крестьян были учреждены нижние расправы в уездах и верхние расправы в губерниях. В каждой губернии были созданы Губернская палата уголовного суда и Губернская палата гражданского суда, служившие апелляционной и ревизионной инстанциями для всех судов губернии. Приговоры и решения палат подлежали утверждению губернаторами, а приговоры по наиболее важным делам направлялись на утверждение Сената. Высшим судом Российской империи по-прежнему оставался Сенат¹⁴.

Во главе прокуратуры стоял генерал-прокурор, а в губерниях – губернские прокуроры. Губернский прокурор с помощниками наблюдал за законностью действий всех губернских учреждений, в том числе за судами. В уездах имелись уездные прокуроры – уездные стряпчие. Они осуществляли надзор за деятельностью уездных учреждений, в том числе судов.

В отдельную административную единицу был выделен город, управление которым осуществлял городничий, наделенный большим объемом полномочий. Были приняты меры по усилению контроля со стороны полицейских органов: город разделялся на части (районы), поднадзорные частным приставам, которые, в свою очередь, делились на кварталы, контролировавшиеся квартальными надзирателями. Более того, 21 апреля 1785 г. была издана «Грамота на права и выгоды городам Российской империи», по которой в интересах купечества было расширено городское самоуправление. Согласно «Грамоте», каждый из шести разрядов населения города посылал депутатов в городское собрание, которое из своей среды избирало Общую городскую думу, а последняя – постоянно действующий орган – Шестигласную думу из 6 человек, по одному от каждого разряда городского населения. Общая и Шестигласная думы во главе с городничим занимались охраной порядка, благоустройством города, продовольствием и т.д. Хотя основную роль в городских думах играло купечество, их деятельность строго контролировалась и опекалась местной царской администрацией, состоявшей из дворян¹⁵.

Стоит отдельно рассмотреть институт генерал-губернатора, который в эпоху Екатерины II продолжил эволюционировать. Основной фигурой местной администрации в указанный период по-прежнему являлся губернатор. Причем его статус даже несколько возрос, т.к. до этого большинство губернаторских функций исполняли воеводы, управлявшие провинциями. Но теперь над губернатором был поставлен генерал-губернатор, или наместник. Эта должность не имела практически ничего общего с аналогичной должностью, учрежденной во время правления Петра I. Она была введена с целью координации системы управления, обеспечения эффективного взаимодействия гражданских и военных властей, а также установления контроля над ними. Таким образом, помимо административного надзора за учреждениями и сословиями, осуществляемого губернаторами и независимыми от них прокурорами, институционально оформлялся и политический надзор, призванный направлять деятельность местной администрации в русло, обозначенное центральной государственной властью.

Одним из главных результатов реформы 1775 г. стало создание в губерниях независимой от местной администрации судебной системы. Тем не менее, местная власть пыталась так или иначе вмешиваться в деятельность судебных органов. Поэтому одной из важных функций генерал-губернатора было наблюдение за правильным функционированием административной и судебной власти в губерниях.

Однако уже в ходе реформы определились и другие задачи генерал-губернаторов. В отличие от прокурора Сената, они обладали всей полнотой власти для того, чтобы самостоятельно отменять распоряжения губернаторов, имели право возбуждать преследования и утверждать приговоры по уголовным делам. Генерал-губернаторы были главнокомандующими на вверенной им территории в то время, когда там отсутствовал монарх, и руководили полицией. Также они могли вводить на контролируемой ими территории чрезвычайные меры, обращаться непосредственно к монарху с докладом. Хотя изначально функции генерал-губернатора в сфере административной власти планировались как сугубо надзорные, последний, тем не менее, все равно вторгался в административное руководство, поскольку был председателем губернского собрания, т.е. непосредственно входил в административную власть.

Фактически наделив генерал-губернаторов таким широким спектром полномочий (близких к чрезвычайным), Екатерина II подготовила почву для центробежных тенденций в государстве. Очевидно, что в период ее царствования конфликтный потенциал данного административного института не мог проявиться в силу того, что на данную должность назначались только проверенные, лично преданные императрице люди. Однако при смене монарха те, кто занимал этот пост, ничем не обязанные новому императору, могли попросту воспользоваться той фактически ничем не ограниченной властью, которая была сосредоточена в их руках, и официально отмежеваться от государства. Именно поэтому Павел I, пересмотрев результаты реформы 1775 г., ликвидировал в 1797 г. генерал-губернаторства в большинстве центрально-русских областей¹⁶.

Возвращаясь к вопросу о формировании новых губерний в результате реформы 1775 г., стоит сказать, что данный процесс начался с двух центральных губерний – Смоленской и Тверской. В новое Смоленское наместничество в 1775 г. были включены старая Смоленская губерния, западные части Московской губернии и Брянского уезда Белгородской области, а Тверское наместничество было составлено из Тверской провинции и Вышневолоцкого уезда Новгородской губернии, Бежецкого и Кашинского уездов Московской губернии. В 1776 г. были созданы Псковская губерния (из Псковской и Великолуцкой провинций старой Псковской губернии, а также Порховского и Гдовского уездов Новгородской губернии), Новгородское наместничество (из частей старой Новгородской губернии, оно было разделено на две области – Новгородскую и Олонецкую), Калужское наместничество (из юго-западных уездов Московской губернии и Брянского уезда Белгородской губернии). В 1777 г. были учреждены Полоцкое (из частей старой Псковской губернии), Могилевское, Ярославское (выделено из Московской губернии и частей Новгородской, разделено на две области – Ярославскую и Углицкую), Тульское наместничества (из частей Московской губернии). В 1778 г. появились наместничества: Рязанское (из частей старой Московской губернии), Володимирское (Владимирская губерния целиком; части Московской губернии), Костромское (из частей Московской, Архангелогородской, Нижегородской губернии; было разделено на Костромскую и Унженскую области), Орловское (из частей Воронежской и Белгородской губерний). В 1779 г. были образованы Курская губерния, Воронежское Нижегородское и Тамбовское наместничества, а также Колыванская область. Наряду с этим прекратила свое существование прежняя Белгородская губерния, территории которой отошли к Курской губернии и Воронежскому наместничеству. В состав Курской губернии вошли уезды ликвидированной Воронежской губернии и частей ликвидированной Белгородской губернии, а также Острогожской провинции Слободско-Украинской губернии¹⁷.

Тамбовское наместничество было учреждено за счет южных частей Рязанского (в основном Елатомский уезд) и северных частей Воронежского наместничеств. Нижегородское наместничество включило в себя старую Нижегородскую губернию, а также части Рязанского и Володимирского наместничеств, часть Казанской губернии. Из южных районов Сибирской губернии (Кузнецкого и Томского уездов) была выделена самостоятельная Колыванская область с центром в Бердском остроге (с 1783 г. – город Колывань).

В 1780 г. было организовано семь новых наместничеств и губерний. В январе 1780 г. была реорганизована старая Петербургская губерния, которая осталась губернией с семью уездами. Из старой Архангелогородской губернии было учреждено новое Вологодское наместничество, к которому были присоединены Каргопольский уезд Новгородского наместничества и часть Кологривского уезда Костромского наместничества. Это новое наместничество было разделено на две области – Вологодскую и Архангельскую. Слободско-Украинская губерния весной 1780 г. была преобразована в Харьковское наместничество, которое включило в своей состав части упраздненной Белгородской губернии. Из южных уездов Казанской губернии были образованы новые Симбирское и Пензенское наместничества, а из северной части Астраханской губернии – Саратовское наместничество¹⁸.

Территория Урала была распределена между тремя наместничествами: Вятским, Пермским и Уфимским. Согласно именному указу, данному Сенату 11 сентября 1780 г., учреждалось Вятское наместничество, вошедшее в Нижегородское, и Вятское генерал-губернаторство в составе 13 уездов. Наместничество было образовано на основе территории Вятской провинции, некоторых земель Казанской губернии и бывшей Уфимской провинции Оренбургской губернии. Центром наместничества стал город Хлынов, переименованный в Вятку. Впоследствии границы Вятского наместничества практически не менялись вплоть до 1917 г.

27 января 1781 г. был дан высочайший указ Сенату о поручении генерал-губернатору Пермскому и Тобольскому Е.П. Кашкину открыть в октябре Пермское наместничество в составе двух областей – Пермской и Екатеринбургской, а также основать соответствующие уездные города. Центром Пермского наместничества стал город Пермь, вновь учрежденный (осенью 1781 г.) на месте Егошихинского завода. Пермское наместничество было образовано на основе бывшей Пермской провинции Казанской губернии, ряда зауральских уездов прежней Тобольской провинции Тобольской губернии и частично земель Исетской и Уфимской провинции бывшей Оренбургской губернии. К концу 1781 г. количество уездов в наместничестве сократилось с 16 до 15 (Челябинский уезд был передан Уфимскому наместничеству).

Осенью 1781 г. была упразднена Малороссийская губерния, которая разделилась на Новгород-Северское и Черниговское наместничества, а часть ее объединилась со старой Киевской губернией в Киевское наместничество. Одновременно остатки старой Казанской губернии (кроме Симбирского, Пензенского и Вятского наместничеств) были преобразованы в новое Казанское наместничество. В том же году из Новгородского наместничества в состав Санкт-Петербургской губернии были переданы Олонецкая область и Новоладожский уезд, а из Псковского наместничества – Гдовский и Лужский уезды. Петербургская губерния была разделена на две области – Петербургскую и Олонецкую. В октябре 1781 г. из оставшихся частей прежней Московской губернии была учреждена новая Московская губерния. На Южном Урале 23 декабря 1781 г. было создано Уфимское наместничество с центром в Уфе, Оренбург перешел на положение областного города. Наместничество было включено в Уфимское генерал-губернаторство, образованное именным указом от 13 июня 1781 г. Уфимское наместничество, как и Пермское, было разделено на две области – Уфимскую и Оренбургскую (в первой было 8 уездов, во второй – 4). Города прежней Оренбургской губернии Уральск и Гурьев были переданы Астраханской губернии. Территория Уфимского наместничества была составлена из Уфимской, Оренбургской и частично Исетской провинций бывшей Оренбургской губернии. Во главе Уфимского и Симбирского наместничеств стоял один генерал-губернатор¹⁹.

В Сибири областная реформа Екатерины II стала проводиться только в 1782-1783 гг. Были учреждены три наместничества – Тобольское (19 января 1782 г.), Колыванское (6 марта 1783 г.) и Иркутское (6 марта 1783 г.), которые делились на области и далее на уезды. В Тобольское наместничество вошли две области: Тобольская и Томская. Иркутское наместничество состояло из Иркутской, Якутской, Охотской и Нерчинской областей. Колыванское наместничество делилось только на уезды. Стоит отметить, что в процессе проведения губернской реформы в Сибири была ликвидирована Енисейская провинция, которая географически воплощала Среднюю Сибирь. Это было продиктовано желанием центральной власти иметь хотя бы одну сибирскую губернию (Тобольскую) в качестве внутренней, а не пограничной. Уезды ликвидированной Енисейской провинции были распределены между всеми тремя сибирскими наместничествами. Это значит, что в процессе осуществления реформы 1775 г. все административно-территориальные образования, созданные на Урале, приобрели уральский характер, поскольку их центры были расположены в пределах макрорегиона. По сути, указанная реформа в значительной степени содействовала административному оформлению уральского региона.

В результате проведения реформы Екатерины II за Уралом территория Сибири также оказалась разбита на географические районы – Западную и Среднюю Сибирь (Тобольское наместничество), Восточную Сибирь и Дальний Восток (Иркутское наместничество) и Южную Сибирь (Колыванское наместничество). Также Иркутское и Колыванское наместничества были объединены в один генерал-губернаторский округ – под началом одного генерал-губернатора. Тобольское наместничество было связано с Пермским, во главе которых тоже был поставлен один генерал-губернатор.

Необходимо отметить, что последние десятилетия XVIII в. были отмечены поисками путей совершенствования аппарата горного управления на Урале. Реформа административно-территориального деления, проведенная Екатериной II, активизировала процесс интеграции региона по части гражданского управления, но одновременно ослабила тенденции регионоформирования, которые имели место в начале – середине XVIII в. в рамках развития системы местного горного управления. Это произошло потому, что в процессе реформы региональный орган горного управления ликвидировался, а его функции были переданы горным экспедициям при казенных палатах Пермского, Вятского и Уфимского наместничеств.

На европейской территории России в это время продолжался процесс формирования регионов. В начале 1783 г. на базе упразднявшихся Азовской и Новороссийской губерний образовывалось новое Екатеринославское наместничество с центром в Кременчуге. Летом того же года Ревельская, Рижская и Выборгская губернии были преобразованы в Ревельское, Рижское и Выборгское наместничества соответственно, причем без изменения состава и границ территории. В феврале 1784 г. из вновь присоединенных в 1783 г. южных земель (Крым, Тамань, Кубанская сторона) была образована Таврическая область на правах наместничества. В марте 1784 г. Вологодское наместничество было разделено на два самостоятельных – Архангельское и меньшее по площади Вологодское (его, в свою очередь, разделили на две области – Вологодскую и Великоустюжскую). В мае того же года на базе Олонецкой провинции Санкт-Петербургской губернии было выделено в качестве самостоятельного Олонецкое наместничество с центром в Петрозаводске.

Наконец, последним шагом стало преобразование в 1785 г. Астраханской губернии в Кавказское наместничество с перенесением его центра из Астрахани во вновь создаваемый центр Екатериноград (в 1790 г. из-за необустроенности последнего центр пришлось вернуть обратно в Астрахань). Кубанская сторона была включена в состав Кавказского наместничества, а его территория была поделена на две области – Астраханскую и Кавказскую²⁰.

В итоге десятилетних преобразований Российская империя стала делиться на 38 наместничеств, 3 губернии (Петербургскую, Московскую и Псковскую) и 1 область на правах наместничества (Таврическую). С приобретением новых земель на юге и западе в начале 1790-х гг. были образованы новые наместничества: в 1793 г. – Минское, Изяславское (Волынь) и Брацлавское (Подолия); в 1795 г. – Вознесенское (юго-запад Новороссии) и Курляндское, а Изяславское наместничество было разделено на два новых – Волынское и Подольское; в 1796 г. – Виленское и Слонимское. Таким образом, к концу царствования Екатерины II Российская империя делилась на 50 наместничеств и губерний, а также одну область. Сложившаяся система управления территорией страны была призвана решать задачу укрепления властной вертикали сверху донизу с учетом требований времени. Опираясь на дворянство, центр осуществлял свою политику в отношении регионов, одним из приоритетов которой на тот момент стало предотвращение разного рода народных волнений²¹.

Список литературы:

1. Административно-территориальное деление XVI–XX вв. // История отечества с древнейших времен и до наших дней. Энциклопедический словарь. М., 1999.
2. Административно-территориальное устройство России. История и современность / Под ред. А.В. Пыжикова. М., 2003.
3. Готье Ю.В. История областного управления в России от Петра I до Екатерины II. М., 1913.
4. Григорьев А.В. Реформа местного самоуправления при Екатерине II. СПб., 1910.
5. Махнова Г.П. Ход и результаты административно-территориальной реформы 1775-1788 гг. в России // Историческая география России. Вопросы географии. М., 1970.
6. Национальные окраины Российской Империи: становление и развитие системы управления. М., 1998.
7. Снегирев В. Административное деление и учреждения дореволюционной России по периодам // Энциклопедический словарь «Гранат». М., 1938.
8. Тархов С. Изменение административно-территориального деления России в XIII–XX вв.// Логос. 2005. № 1.
9. Территориально-экономическое управление в России XVIII – начала ХХ века: Уральское горное управление. М., 2008.
10. Трифонов А.Г., Межуев Б.В. Генерал-губернаторство в российской системе территориального управления. Опыт исторической реминисценции // Полис. 2000. № 5.

Примечания:

1. Федякин Алексей Владимирович – доктор политических наук, профессор, заместитель главного редактора журнала «Вестник Российской нации».
2. См.: Тархов С. Изменение административно-территориального деления России в XIII–XX вв. // Логос. 2005. № 1. С. 66.
3. Сборник Русского исторического общества. Юрьев, 1901. Т. 111. С. 146, 149.
4. Смирнов Ю.Н. Оренбургская экспедиция (комиссия) и присоединение Заволжья к России в 30-40-е гг. XVIII века. Самара, 1997.
5. См.: Территориально-экономическое управление в России XVIII – начала ХХ века: Уральское горное управление. М., 2008.
6. Корепанов Н.С. Формирование экономического пространства Екатеринбургского ведомства в 20-30-е годы XVIII века. Новосибирск, 1998. С. 30-34.
7. Быконя Г.Ф. Русское неподатное население Восточной Сибири в XVIII – начале XIX в.: формирование военно-бюрократического дворянства. Красноярск, 1985. С. 24.
8. Национальные окраины Российской Империи: становление и развитие системы управления. М., 1998. С. 74.
9. См.: История Сибири. В 5 т. Т. 2. Л., 1968. С. 308-309; Рабцевич В.В. Государственные учреждения дореформенной Сибири (Последняя четверть XVIII – первая половина XIX в.). Челябинск, 1998.
10. Цит. по: Середонин С.М. Граф М.М. Сперанский. СПб., 1909. С. 148.
11. Административно-территориальное устройство России. История и современность / Под ред. А.В. Пыжикова. М., 2003.
12. Готье Ю.В. История областного управления в России от Петра I до Екатерины II. М., 1913.
13. Григорьев А.В. Реформа местного самоуправления при Екатерине II. СПб., 1910.
14. Подробно см.: Краснов Ю.К. Российская государственность (Генезис и эволюция институтов власти, проблемы модернизации). Диссертация на соискание ученой степени доктора юридических наук. М., 2002.
15. См.: Российское законодательство Х–ХХ веков. В 9 т. Т. 5. М., 1987. С. 68-129.
16. Подробно см.: Трифонов А.Г., Межуев Б.В. Генерал-губернаторство в российской системе территориального управления. Опыт исторической реминисценции // Полис. 2000. № 5. С. 20-23.
17. Снегирев В. Административное деление и учреждения дореволюционной России по периодам // Энциклопедический словарь «Гранат». М., 1938.
18. Административно-территориальное деление XVI–XX вв. // История отечества с древнейших времен и до наших дней. Энциклопедический словарь. М., 1999.
19. Григорьев А. В. Реформа местного самоуправления при Екатерине II. СПб., 1910.
20. Тархов С.А. Историческая эволюция административно-территориального и политического деления России // Регионализация и развитие России. Географические процессы и проблемы. М., 2001.
21. Махнова Г.П. Ход и результаты административно-территориальной реформы 1775-1788 гг. в России // Историческая география России. Вопросы географии. М., 1970.

Журнал «Вестник Российской нации». 2012. № 4-5.